"Вопрос этот носит сугубо риторический характер. Несомненно, в таком городе, как Баку, должны быть созданы единые органы самоуправления. Это относится к числу требований Совета Европы. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы принял рекомендации, обращенные к высшей азербайджанской власти.
В этих рекомендациях, в частности, предлагалось уже в ближайшее время принять закон о столичном городе. В рекомендациях говорилось: "Этот закон должен предусматривать создание местной публичной администрации, действующей на уровне города в целом, которая управлялась бы советом, избранным напрямую населением".
И Азербайджан не отказывался до сих пор от обязательства создать такой муниципалитет. И, тем не менее, спустя более 10 лет после создания муниципальной системы в стране, не чувствуется желание создать крупную общегородскую самоуправляющуюся структуру. Создается впечатление, что все свыклись с мыслью, что ее в Азербайджане можно и не создавать.
Позиция исполнительной власти вполне объяснима. Ну не хочется ей делиться властью с какой-либо иной структурой. А создание муниципалитетов в крупных городах, особенно в таком мегаполисе, как Баку, в потенциале несет в себе угрозу монополии исполнительной власти.
Конечно, решающей в этом вопросе является позиция высшей государственной власти в стране. Но и та в этом вопросе не спешит. Вопрос о роли отдельных ветвей в системе разделения власти имеет давнюю историю. Вспомним хотя бы недавнюю советскую.
Благодаря постепенному утверждению однопартийной системы в СССР, партийным органам удалось подмять под себя местные советы и подчинить их себе. Советы не только утратили властные функции, но и потеряли значение органов государственного управления. Советы, в строгом смысле этого слова, не стали и органами местного самоуправления.
Но систему, сложившуюся в стране, без особых на то оснований, по традиции называли Советской властью. Вряд ли кто-либо сегодня решится оспаривать ту истину, что при советской власти полновесной власти у советов не было.
В ходе процесса, который условно можно именовать перестройкой, неоднократно заявлялось, что одной из главных причин кризиса советской системы было отсутствие подлинного народовластия.
ArrayВ числе других признаков этого называлось отсутствие системы местной выборной власти. И такую власть в лице муниципалитетов предстояло создать. На всем постсоветском пространстве делали это по-разному.
В Азербайджане муниципалитеты стали создаваться с 1999 года. При этом делалось все, чтобы не создавать в лице муниципалитетов новых центров власти. И ни в коем случае не покушаться на монополию государственной исполнительной власти.
Нынешняя исполнительная власть в Азербайджане оказалась более изворотливой в вопросах монополизации власти, чем, правящая государством и обществом в прошлом, Коммунистическая партия. Что было сделано для того, чтобы низвести роль муниципалитетов до уровня статистических единиц, главной обязанностью которых становилась задача доказать "наивному" международному сообществу, что Азербайджан "уверенно" движется в направлении формирования гражданского общества?
Вначале муниципалитеты создали, практически, в каждом населенном пункте. Создали более 2,5 тысячи муниципалитетов, причем по горизонтальному принципу, в отличие от прежней практики формирования советов народных депутатов с их вертикальной соподчиненностью. Многочисленность муниципалитетов обусловила их материальную слабость, выразившуюся в их естественной зависимости от государственных органов власти, прежде всего от органов исполнительной власти.
Справедливости ради следует признать, что изначальная материальная и организационная слабость абсолютного большинства муниципалитетов была связана и с рядом других причин: активным вмешательством исполнительной власти в процесс муниципальных выборов, несовершенством законодательной базы функционирования органов самоуправления и другими причинами.
Высшая власть признала, в конце концов, неэффективность деятельности муниципалитетов и произвела резкое сокращение их числа. Однако добиться радикальных изменений, которые оправдали бы их существование, не удалось. Муниципалитеты не стали органами власти, такими, какими хотел их видеть Совет Европы, превратившись, по сути, в безвольный, зачастую бессмысленный придаток государственной власти.
В сознании "народных масс", во имя которых, якобы, создавалась новая структура, муниципалитеты - это лишь орган, при посредничестве которого можно приобрести по спекулятивной цене пустующие земельные участки. Так муниципальная идея в конкретных условиях одной отдельно взятой страны оказалась дискредитированной. В глазах жителей страны, во всяком случае. Муниципальные выборы 2009 года это убедительно доказали. Реальное участие людей в выборах было крайне невелико. Да и официальные сведения на этот счет не прибавляют оптимизма в оценке популярности этой "народной" структуры.
Я не убежден, что учреждение в названных городах единых муниципалитетов и избрание мэров этих городов будет способствовать демократизации нашего общества. И все же мне не до конца ясно упорное нежелание проводить выборы в крупных городах. Если взяли на себя обязательство - извольте выполнять. Хуже не будет.
Но есть шанс, что может быть лучше, чем сейчас. В конце концов, мы столкнемся с таким положением, когда не очень-то и капризный Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, и под его влиянием Парламентская Ассамблея Совета Европы выдвинет Азербайджану обвинение в упорном нежелании создавать мэрии в Баку и других городах. И тогда мы в спешке станем создавать единые органы самоуправления в крупных городах.
А спешка не лучший метод на пути совершенствования управленческих систем. Могут быть допущены просчеты, которые стали реальностью в период формирования и развития муниципальной системы. Ликвидировать последствия допущенных просчетов оказалось не очень уж простым делом. И невольно возникает вопрос, а сможем ли мы безболезненно, без всяких проблем и упущений придти к созданию единых городских муниципалитетов?
А вопросов по этому поводу возникает немало. Два из них приобретают особое значение. Первый из них связан с проблемой возможного сосуществования исполнительной власти города и городского муниципалитета.
Есть вероятность того, что мы можем столкнуться с прежней советской ситуацией, когда одновременно функционировали два органа: общегородской комитет Коммунистической партии и общегородской совет народных депутатов. Теперь речь пойдет о городской исполнительной власти и общегородском муниципалитете.
Четко определить полосу, фиксирующую полномочия этих двух органов, будет ох как не просто. Какой критерий будет определять субординацию во взаимоотношениях исполнительской власти и муниципалитета? Недооценка значимости этого вопроса и отсутствие четкости в определении полномочий может иметь непредсказуемые последствия.
Другая проблема может возникнуть в сфере определения принципов взаимоотношений городского, районных и поселковых муниципалитетов. И здесь потребуется четкое разграничение прав и обязанностей. Горизонтальный принцип деятельности муниципальной системы в данном случае может оказаться неоправданным. Общегородской, районные и поселковые муниципалитеты могут оказаться в состоянии бесконечных перманентных конфликтов.
Таким образом, на пути развития муниципальной системы в больших городах Азербайджана сохраняется проблема создания общегородских органов самоуправления. Думать над этой проблемой целесообразно начинать уже сейчас.
Уклоняться от нее, делать вид, что ее не существует, неизбежно вызовет, рано или поздно, новые проблемы. 10 декабря 2010 года в интервью информационному агенству "Тренд" руководитель центра по работе с муниципалитетами Министерства юстиции Азербайджанской Республики господин Мехти Салимзаде заявил, что вопрос об учреждении единого муниципалитета в Баку может стать предметом обсуждения. Думается, он прав. К этому вопросу вернуться придется. И чем скорее, тем лучше. И не только по отношению к Баку.
|
